La gabbia amministrativa. Detenzione senza reato, diritti compressi e la questione irrisolta dei CPR italiani

CPR Ponte Galeria

di Antonio Ricci 

Il paradosso della detenzione senza colpa 

C’è qualcosa di filosoficamente perturbante nell’idea di rinchiudere una persona non perché abbia commesso un crimine, ma perché la si vuole allontanare. La detenzione amministrativa dei migranti – nelle sue forme contemporanee, e segnatamente nei Centri di permanenza per il rimpatrio (CPR) italiani – solleva una domanda che le democrazie liberali tendono a eludere piuttosto che ad affrontare: è possibile privare qualcuno della libertà personale senza che abbia violato una norma penale, e farlo in modo compatibile con i principi di dignità, proporzionalità e stato di diritto?

La risposta che emerge dall’analisi empirica delle fonti più recenti – i rapporti di Amnesty International e del Comitato europeo per la prevenzione della tortura (CPT) relativi al 2024, il Dossier Statistico Immigrazione 2025 di IDOS, il report di ActionAid e dell’Università di Bari e quello del Tavolo Asilo e Immigrazione [1] – è che il sistema italiano non solo non risponde affermativamente a quella domanda, ma la rende ancora più urgente ogni anno che passa.

La Corte costituzionale ha affermato più volte che il trattenimento nei CPR «comporta una situazione di assoggettamento fisico all’altrui potere» e che dunque esso «in quanto misura incidente sulla libertà personale, non può essere adottato al di fuori delle garanzie dell’art. 13 Cost.» [2]. Eppure, 25 anni dopo la prima sentenza sul tema, il sistema è rimasto sostanzialmente invariato nella sua struttura, anzi è stato peraltro ampliato. Con il Decreto Legge 19 settembre 2023, n. 124, il periodo massimo di trattenimento è stato portato a 18 mesi; si pianificano nuovi centri; si costruiscono strutture oltreconfine, in Albania, per estendere la logica detentiva fuori dal territorio nazionale e – nelle intenzioni – fuori dalla portata piena delle garanzie giuridiche europee. La questione non è quindi soltanto giuridica: è, prima ancora, una questione di scelte politiche e di valori.

Questo saggio non intende offrire un catalogo di abusi – le fonti disponibili lo hanno già fatto con precisione documentale – ma sviluppare una riflessione critica su ciò che il sistema dei CPR rivela della nostra capacità di governare la migrazione nel rispetto dei diritti fondamentali. L’argomento centrale è triplice: primo, la detenzione amministrativa in Italia è strutturalmente incompatibile con i suoi stessi presupposti di legittimità; secondo, il ricorso alla detenzione come strumento ordinario di gestione migratoria produce effetti perversi che ricadono sia sulle persone detenute sia sulla coerenza interna dell’ordinamento democratico; terzo, il modello di esternalizzazione, che la detenzione in Albania rappresenta, non è una soluzione ai problemi strutturali, ma la loro proiezione geografica. 

L’inefficacia come dato strutturale, non come anomalia 

Il presupposto di legittimità della detenzione amministrativa è, per definizione funzionale, il rimpatrio: si trattiene la persona per poterla allontanare. La detenzione che non produce l’allontanamento perde la sua giustificazione e diventa, secondo una consolidata giurisprudenza europea, arbitraria. È quindi di estrema rilevanza il fatto che in Italia, storicamente, solo circa la metà delle persone trattenute nei CPR venga effettivamente rimpatriata. Nel 2024, secondo le elaborazioni di IDOS su dati provvisori del Ministero dell’Interno, su 5.870 persone detenute soltanto 2.526 sono state rimpatriate: il 43,0% [3]. L’innalzamento del periodo massimo di trattenimento a 18 mesi – una misura presentata come risposta all’inefficacia del sistema – non ha prodotto alcun incremento significativo dei rimpatri. Questo non è sorprendente: il rimpatrio dipende dall’esistenza di accordi di riammissione con i Paesi terzi, dalla possibilità di identificare la persona, dal rispetto dei diritti nel Paese di destinazione. Nessuno di questi fattori è modificabile trattenendo la persona più a lungo.

Particolarmente significativo è il dato sulla concentrazione per nazionalità. Nel 2024, i detenuti tunisini ammontavano al 45% del totale (2.644 su 5.870), con un tasso di rimpatrio del 63,5%. Per il Marocco – seconda nazionalità più rappresentata – il tasso scende all’11,1%: su 800 detenuti, solo 89 rimpatriati. Il Gambia presenta un tasso del 26,9%, nonostante un accordo di cooperazione con il governo gambiano sia stato siglato tra dicembre 2023 e gennaio 2024 [4]. Questo significa che il sistema seleziona chi detenere principalmente in base alla nazionalità – ovvero alla probabilità di rimpatrio – e non a criteri individuali di necessità e proporzionalità come richiederebbe il diritto internazionale. La detenzione diventa così uno strumento di filtraggio etno-nazionale prima ancora che uno strumento giuridico, con conseguenze dirette sul principio di non discriminazione.

Va però esplorata anche la contraddizione interna a chi difende il sistema argomentando che almeno per i rimpatri effettuati la detenzione è stata funzionale. L’argomento dell’efficacia parziale non regge sul piano dei principi: la legittimità di una misura restrittiva della libertà personale non si misura sulla sua capacità media di produrre risultati, ma sulla sua giustificazione nel caso individuale. Una detenzione legittima nel 43% dei casi non rende legittima quella nel rimanente 57%. Ogni persona trattenuta che non verrà rimpatriata rappresenta una privazione di libertà priva di scopo, e dunque arbitraria per definizione. 

Dentro le mura: dignità come categoria residuale 

Se l’inefficacia mina la legittimità strutturale della detenzione amministrativa, le condizioni materiali nei CPR mettono in discussione la sua compatibilità con la dignità umana. I due rapporti di visita dell’aprile 2024 – quello di Amnesty International (CPR di Ponte Galeria e Pian del Lago) [5] e quello del CPT (Gradisca, Milano, Potenza, Roma) [6] – convergono su un quadro che, pur nelle specificità dei singoli centri, presenta tratti sistematici.

Amnesty descrive strutture «estremamente restrittive, spoglie e carenti dal punto di vista igienico-sanitario», dove le persone «erano trattenute in spazi ristretti, costrette a trascorrere la totalità del loro tempo in quelle che si configurano come gabbie recintate» [7]. Il CPT, con un linguaggio tecnico ma non meno severo, osserva che le condizioni di detenzione nei CPR visitati nel 2024 «could be considered similar to those existing within the detention units under the special regime of Article 41-bis of the Italian Penitentiary Regulations» [8]: il confronto con il regime detentivo più restrittivo previsto dall’ordinamento italiano per i condannati per reati di mafia è di per sé eloquente. Reti metalliche triple sulle finestre, cortili-gabbia, letti in cemento, bagni senza porte, assenza di attività ricreative, educative o sportive significative. Le persone detenute riferivano condizioni «financo peggiori di quelle carcerarie» [9].

La questione dell’uso di psicofarmaci merita attenzione separata, perché illustra una forma di controllo che va oltre la coercizione fisica. Al CPR di Potenza, il CPT ha documentato la pratica di somministrare Alprazolam diluito – senza prescrizione medica individuale – alla popolazione detenuta nel suo complesso, con l’obiettivo dichiarato di tenere calme le persone. Il Comitato ha qualificato questa pratica come potenzialmente inumana e degradante, suscettibile di creare dipendenza [10]. Non si tratta di un’eccezione amministrativa: è la logica del contenimento che, non potendo essere esercitata attraverso attività significative – del tutto assenti, o fittizie, come documentato dalle indagini penali aperte contro alcuni gestori privati –, si esercita attraverso la sedazione.

C’è poi la violenza. Il CPT ha documentato episodi di maltrattamenti fisici da parte dei gruppi di intervento (Interforze) in risposta a eventi critici nei centri visitati: fratture costali a Milano, segnali evidenti di percosse a Gradisca, denunce per manganellate a Potenza [11]. La rilevanza di questi episodi non è soltanto nella loro gravità individuale, ma nella sistematicità delle condizioni che li rendono possibili: assenza di monitoraggio indipendente degli interventi, mancata registrazione delle lesioni, medici non consapevoli dell’obbligo di denuncia. Il 4 febbraio 2024, nel CPR di Ponte Galeria, un giovane guineano di 22 anni si è tolto la vita [12]. Era stato trasferito da Trapani senza che il suo fascicolo sanitario – che documentava fragilità psicologiche – fosse stato trasmesso. Nessun protocollo di prevenzione del suicidio era in vigore in nessuno dei CPR visitati. 

La finzione giuridica e i suoi effetti: il garantismo selettivo 

Una democrazia liberale si distingue, sul piano della teoria politica, per il fatto di applicare le garanzie formali in modo tendenzialmente universale: i diritti fondamentali non dipendono dallo status di cittadinanza. Il sistema dei CPR italiano contraddice questa premessa in modo strutturale, non episodico.

La convalida del trattenimento è affidata ai giudici di pace [13] – magistrati onorari, non togati, con competenze nei procedimenti civili di minore entità –una scelta che si configura come discriminatoria già sul piano simbolico: lo stesso ordinamento che affida ai giudici ordinari le libertà dei cittadini italiani consegna a una figura giudicante di rango inferiore le libertà degli stranieri detenuti. Le udienze si svolgono spesso in modalità remota e in tempi ridottissimi; in alcuni centri le persone detenute comunicano con il giudice attraverso un vetro; l’accesso a un avvocato prima dell’udienza non è garantito nella pratica; gli interpreti qualificati mancano per le nazionalità meno rappresentate. Non si tratta di malfunzionamenti occasionali del sistema, ma di carenze strutturali che rendono la tutela giurisdizionale, nella sostanza, quasi fittizia.

Il tema dei richiedenti asilo provenienti da “Paesi sicuri” aggrava ulteriormente il quadro. Amnesty International ha documentato come persone che avevano manifestato l’intenzione di chiedere protezione internazionale fossero state comunque trasferite in un CPR subito dopo lo sbarco, talvolta dopo aver firmato – in modo che le testimonianze descrivono come volutamente frettoloso – documenti di espulsione di cui non avevano compreso il contenuto [14]. La categoria dei “Paesi sicuri” ha dunque l’effetto di derogare al principio dell’esame individuale delle domande di asilo, producendo una discriminazione sistematica basata sulla nazionalità. Il diritto internazionale dei rifugiati proibisce esplicitamente il trattenimento finalizzato all’allontanamento di chi chiede protezione internazionale finché non sia stata presa una decisione definitiva sulla domanda: il sistema italiano si muove in una zona di crescente attrito con questo principio.

Vale la pena soffermarsi su una tensione concettuale spesso elusa nel dibattito pubblico: quella tra la legittimità formale e la legittimità sostanziale della detenzione. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 96, ha ribadito nel 2025 che il trattenimento può avvenire in forme diverse dalla detenzione penale, purché esistano garanzie di rango primario adeguate. Ma una legge che regolamenti il trattenimento senza modificare le condizioni materiali, la selettività etno-nazionale, la debolezza del controllo giurisdizionale e l’affidamento a privati della gestione sarebbe soltanto una cornice formale attorno a una sostanza invariata. La legittimità sostanziale richiede che la privazione della libertà sia necessaria nel caso concreto, proporzionata, non discriminatoria, e che le condizioni di detenzione rispettino la dignità della persona. Su nessuno di questi piani il sistema italiano, nella sua configurazione attuale, passa il test. 

CPR in Albania

L’esternalizzazione come estensione della logica, non come soluzione 

Il Protocollo Italia-Albania del 6 novembre 2023 [15], con la costruzione di centri di detenzione in territorio albanese sotto giurisdizione italiana, rappresenta il tentativo più ambizioso – e più problematico – di rispondere alle critiche al sistema dei CPR non riformandolo, ma proiettandolo al di fuori delle frontiere nazionali. La logica implicita è che spostando geograficamente la detenzione si possano aggirare alcune delle garanzie che il diritto europeo e la giurisprudenza italiana impongono. Il CPT ha posto al governo italiano domande precise sui legal gaps legati alla natura extra-territoriale dell’operazione [16]: cosa accade a chi non viene rimpatriato ma non può lasciare i centri albanesi perché privo dell’autorizzazione a entrare in Albania? Come si garantisce l’accesso a una tutela giuridica effettiva quando i giudici sono fisicamente lontani e le udienze avvengono in remoto? Amnesty International ha sottolineato che la distanza fisica potrebbe significativamente comprimere il diritto di asilo, già fragile nella sua tutela concreta all’interno dei CPR italiani [17].

La Corte di Cassazione, con ordinanza del 20 giugno 2025, ha disposto un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea, sollevando la questione della compatibilità del “Decreto Albania” con la Direttiva rimpatri e con quella sulle procedure di asilo [18]. Si tratta di un segnale giuridico importante, ma anche di un indicatore della profondità delle tensioni che questa politica genera con l’ordinamento sovranazionale. Il governo italiano si trova nella posizione di dover difendere un modello di detenzione che le sue stesse corti – e gli organismi europei – contestano con crescente frequenza.

C’è qui una dinamica politica che merita di essere nominata con chiarezza: l’esternalizzazione della detenzione risponde più a una logica di comunicazione politica che a una logica di efficacia gestionale. I problemi che rendono il sistema dei CPR italiani inefficace – la mancanza di accordi di riammissione, la difficoltà di identificazione, il mancato rispetto dei diritti nei Paesi di origine – non si risolvono spostando geograficamente il luogo di detenzione. Si produce invece uno scenario in cui le stesse persone che non possono essere rimpatriate dall’Italia non potranno essere rimpatriate dall’Albania, ma si troveranno in condizioni di detenzione ancor più remote rispetto alle garanzie giuridiche e alla possibilità di controllo da parte della società civile. 

Il costo sistemico dell’anomia e le alternative possibili 

Un sistema che non raggiunge i propri obiettivi dichiarati, che viola scientificamente i diritti di chi vi è sottoposto, che erode la coerenza interna dell’ordinamento democratico, genera costi che vanno ben oltre la sfera delle singole persone detenute. Il primo costo è politico-istituzionale: ogni scandalo che emerge dai CPR – e negli ultimi anni le indagini penali per maltrattamenti, frodi nella gestione dei fondi e somministrazione illegale di farmaci si sono moltiplicate – alimenta una narrativa di Stato che non controlla i propri strumenti repressivi. Il CPT ha documentato con preoccupazione che alcune delle stesse investigazioni penali sui gestori privati erano partite da inchieste giornalistiche e non da controlli delle Prefetture teoricamente deputate alla vigilanza [19].

Il secondo costo è umano, e riguarda le persone che escono dai CPR senza essere state rimpatriate. Come osserva il Dossier Statistico Immigrazione 2025, esse escono spesso con condizioni di salute fisica e mentale gravemente compromesse, senza alcun supporto sociale, con un foglio di via e una condizione giuridica irrisolta [20]. Non sono state integrate, non sono state rimpatriate: si trovano in una zona grigia dell’esistenza giuridica e sociale, più fragili di prima e più costose per la collettività di quanto sarebbero state se la loro irregolarità fosse stata affrontata attraverso percorsi di emersione e regolarizzazione.

La letteratura internazionale sulle alternative alla detenzione migratoria documenta in modo consistente che misure come l’obbligo di presentazione periodica, l’assegnazione di un domicilio, il rilascio condizionale con accompagnamento sociale producono tassi di cooperazione con le autorità – nei casi in cui il rimpatrio sia effettivamente possibile – comparabili o superiori alla detenzione, a costi economici e umani significativamente inferiori. Il diritto italiano prevede già queste misure alternative all’art. 14.1-bis del Testo Unico sull’Immigrazione, ma la legge le esclude per chi è sprovvisto di passaporto (che è esattamente la condizione di gran parte di chi arriva via mare). Il sistema produce così un circolo vizioso: chi non ha documenti non può accedere alle alternative alla detenzione, e viene quindi detenuto; ma l’assenza di documenti è spesso ciò che rende il rimpatrio impossibile. La detenzione risolve soltanto il problema dell’ordine pubblico nel breve periodo – la persona è fisicamente sotto controllo – ma non risolve il problema strutturale dell’irregolarità. 

Conclusione: l’insostenibile normalità di una eccezione permanente 

La detenzione amministrativa è stata introdotta nell’ordinamento italiano nel 1998 come misura eccezionale, di ultima ratio, pensata per casi residuali in cui l’esecuzione imminente di un rimpatrio richiedesse la custodia temporanea della persona. In quasi tre decenni si è trasformata in uno strumento ordinario di gestione migratoria, con strutture permanenti, appalti pluriennali ai privati, una propria burocrazia e una propria economia. La normalizzazione dell’eccezione è il paradosso che attraversa l’intero sistema.

Ciò che i dati del 2024 rivelano con particolare chiarezza è che non siamo di fronte a un sistema che funziona male: siamo di fronte a un sistema che non funziona nei termini in cui si legittima da sé. Il rimpatrio come scopo diventa un artificio retorico quando avviene in meno della metà dei casi, quando la nazionalità è il criterio discriminante principale, quando le persone vengono trattenute anche in presenza di condizioni che renderebbero il rimpatrio manifestamente impossibile. In questa luce, la detenzione non serve al rimpatrio, mentre il rimpatrio serve alla detenzione, ovvero le fornisce una copertura giuridica minima.

Rimane aperta la domanda su cosa succederebbe se l’Italia dismettesse i CPR o li ridimensionasse radicalmente. La risposta onesta è che i rimpatri coercitivi diminuirebbero nel breve periodo. Ma questa diminuzione – se accompagnata da investimenti in percorsi di regolarizzazione, in accordi internazionali negoziati diversamente, in misure alternative effettive – potrebbe ridurre il numero di persone in condizione di irregolarità prolungata, che è il vero problema di lungo periodo. Un sistema che produce irregolarità incancrenita e poi la gestisce con la detenzione sta inseguendo la propria coda.

C’è infine una questione di specularità: ciò che i CPR riflettono della società che li ha prodotti. Una democrazia che accetta di detenere persone in condizioni paragonabili al 41-bis – senza che abbiano commesso un reato, senza garanzie giurisdizionali effettive, spesso senza prospettiva realistica di rimpatrio – non si limita a violare i diritti di quella specifica categoria di persone. In realtà, sta erodendo, pezzo dopo pezzo, la comprensione condivisa di cosa significa trattare un essere umano con dignità. Per questo motivo, la questione dei CPR non riguarda soltanto il destino dei migranti, ma interroga, prima di tutto, l’idea stessa di Italia. 

Dialoghi Mediterranei, n. 79, maggio 2026 

Note